Региональное
Законодательство
Орловская область

Апелляционное определение Орловского областного суда от 10.09.2015 по делу N 33-2211/2015 <Об оставлении без изменения решения Советского районного суда города Орла от 02.07.2015 по делу N 2-1363/2015, которым были признаны недействующими положения раздела 5 пункта 5.1; подпунктов 5.1.1; 5.1.2; 5.1.3; 5.1.4; 5.1.5 в части обязанности владельцев объектов обеспечивать соблюдение чистоты и порядка на прилегающих территориях; раздела 5 пункта 5.2; подпунктов 5.2.1; 5.2.2; 5.2.3; 5.2.4 - в части обязанности владельцев встроенно-пристроенных нежилых помещений, имеющих отдельный вход, обеспечивать соблюдение санитарной чистоты и порядка на прилегающих территориях "Правил благоустройства, и санитарного содержания территории муниципального образования "Город Орел", утв. решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 июня 2011 N 5/0073-ГС>

ОРЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 сентября 2015 г. по делу № 33-2211/2015

Судья: Макарова О.В.

10 сентября 2015 года судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда в составе:
председательствующего Сабаевой И.Н.,
судей Сафроновой Л.И., Сорокина С.В.,
с участием прокурора Лубышева В.В.,
при секретаре Н.Я.Н.
в открытом судебном заседании в городе Орле в помещении Орловского областного суда рассматривала гражданское дело по заявлению Закрытого акционерного общества "<...>" о признании муниципального нормативного правового акта недействующим в части,
по апелляционным жалобам Закрытого акционерного общества "<...>", Администрации города <...>, <...> городского Совета народных депутатов на решение Советского районного суда г. Орла от 02 июля 2015 года, которым постановлено:
"Заявление Закрытого акционерного общества "<...>" о признании муниципального нормативного правового акта недействующим в части удовлетворить частично.
Признать не соответствующими статье 210 Гражданского кодекса РФ, ч. 4 ст. 7 и ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и недействующими положения раздела 5 пункта 5.1; подпунктов 5.1.1; 5.1.2; 5.1.3; 5.1.4; 5.1.5 - в части обязанности владельцев объектов обеспечивать соблюдение чистоты и порядка на прилегающих территориях; раздела 5 пункта 5.2; подпунктов 5.2.1; 5.2.2; 5.2.3; 5.2.4 - в части обязанности владельцев встроенно-пристроенных нежилых помещений, имеющих отдельный вход, обеспечивать соблюдение санитарной чистоты и порядка на прилегающих территориях "Правил благоустройства, и санитарного содержания территории муниципального образования "Город <...>", утвержденных решением <...> городского совета народных депутатов № <...> от <...> июня 2011 г.
В удовлетворении остальной части требований отказать.
Взыскать с <...> городского Совета народных депутатов, Администрации г. <...> в пользу ЗАО "<...>" государственную пошлину в размере <...> в равных долях, по <...> с каждого".
Заслушав доклад судьи Орловского областного суда Сабаевой И.Н., выслушав представителя администрации города <...> <...> А.А., представителя Закрытого акционерного общества "<...>" <...> И.А., представителя <...> городского Совета народных депутатов <...> Е.И., поддержавших доводы апелляционных жалоб, прокурора <...> В.В., полагавшего, что решение суда является законным, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

установила:

Заявитель - Закрытое акционерное общество "<...>" обратилось в суд с заявлением о признании муниципального нормативного правового акта недействующим в части.
В обоснование требований указывалось, что <...> июня 2011 г. <...> городской Совет народных депутатов решением № <...> принял Правила благоустройства, и санитарного содержания территории муниципального образования "Город <...>", которые были опубликованы в газете "<...> городская газета" от <...> июля 2011 г.
Согласно положениями раздела 5 Правил благоустройства установлено распределение обязанностей и ответственности по санитарной уборке и благоустройству территории города <...>.
Указывал на то, что нормы, устанавливающие обязанность несения бремени содержания прилегающей территории (содержание, уборка) не собственником противоречат положениям Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ. Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Правила незаконно возлагают на заявителя обязанность по содержанию прилегающей территории, не принадлежащей ему на праве собственности или ином праве, что влечет несение дополнительных финансовых расходов и определенных трудовых затрат. Неисполнение Правил влечет реальную угрозу привлечения заявителя к административной ответственности в виде уплаты административного штрафа, что уменьшает собственные средства организации, так как штрафы подлежат уплате за счет чистой прибыли компании. Поскольку в силу ст. 210 ГК РФ содержание имущества является бременем его собственника, то содержание территории является бременем собственника соответствующей территории, если иное не предусмотрено законом или договором.
Полагал, что поскольку бремя содержания является элементом правомочий собственника, регулируемых гражданским законодательством, которое в силу п. "о" ст. 71 Конституции РФ п. 1 ст. 3 ГК РФ находится в ведении Российской Федерации, то случаи несения бремени содержания имущества не собственником при нормативно-правовом регулировании могут быть установлены только лишь федеральными законами, к которым Правила благоустройства не относятся.
Закрепление обязанностей в отношении заявителя муниципальным правовым актом противоречит требованиям федерального законодательства, поскольку при отсутствии соответствующих норм в законодательстве РФ, бремя содержания на не собственника может быть возложена только на договорной основе.
Вместе с тем, считал, что вопреки требованиям федерального законодательства, абзац 2 и 3 п. 2.2 и абзац 2 п. 3.15 Правил благоустройства возлагают на юридических лиц обязанность по содержанию территорий, то есть территорий не принадлежащим им на праве собственности, в то время как законодатель исходит из принципа добровольности их участия в этих мероприятиях.
Указывал, что из абзаца 2 пункта 3.15 и пункта 3.1. Правил благоустройства следует, что уборка территорий, как одно из мероприятий по ее содержанию представляет собой работы по сбору мусора, снега, наледи, грязи вывозу в специально отведенные места отходов производства и потребления и иные мероприятия, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического и экологического благополучия населения и окружающей среды.
Однако, ни нормы СанПин 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных пунктов", ни нормы СанПин 2.2.1/2.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" не содержат норм, обязывающих юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан - собственников, пользователей объектов торговли, услуг, зданий, сооружений, земельных участков осуществлять уборку не принадлежащих им территорий.
Считал, что возложение Правилами благоустройства на юридических и физических лиц дополнительного бремя по содержанию (в том числе уборке) не принадлежащего им имущества противоречит требованиям действующего федерального законодательства.
С учетом уточненных требований, заявитель просил суд признать не соответствующими статье 210 Гражданского кодекса РФ, ч. 4 ст. 7 и ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и не действующими полностью следующие положения Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Город <...>", утвержденных решением <...> городского совета народных депутатов № <...> от <...> июня 2011 г.:
раздел 5 пункт 5.1; подпункты 5.1.1; 5.1.2; 5.1.3; 5.1.4; 5.1.5 - в части обязанности владельцев объектов обеспечивать соблюдение чистоты и порядка на прилегающих территориях;
раздел 5 пункт 5.2; подпункты 5.2.1; 5.2.2; 5.2.3; 5.2.4 - в части обязанности владельцев встроенно-пристроенных нежилых помещений (далее - помещения), имеющих отдельный вход, обеспечивать соблюдение санитарной чистоты и порядка на прилегающих территориях;
раздел 5 абзац 2 пункт 5.3. - в части обязанности владельцев объектов, помещений обеспечивать: уборку, содержание, соблюдение чистоты и порядка территорий.
Взыскать в пользу ЗАО "<...>" судебные расходы в сумме <...>.
Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация г. <...>, Управление архитектуры и градостроительства администрации г. <...>, Управление муниципального имущества и землепользования г. <...>.
Судом постановлено указанное решение.
В апелляционной жалобе Закрытое акционерное общество "<...>" просит изменить решение суда и удовлетворить заявленные ими требования в полном объеме.
Полагает, что суд неправильно определил обстоятельства имеющие значение для дела.
Приводит доводы о несогласии с выводами суда о том, что раздел 5 абзац 2 пункт 5.3 в части обязанности владельцев объектов, помещений обеспечивать: уборку, содержание, соблюдение чистоты и порядка территорий не нарушают права и охраняемые законом интересы владельцев объектов и помещений.
Указывает, что поскольку пункт 3.8 Правил устанавливает обязанность владельцев объекта осуществлять уборку, содержание, соблюдение чистоты и порядка территорий, в том числе тротуаров и придомовых территории, то данные требования затрагивают их права.
В апелляционной жалобе Администрация города <...> просит отменить решение суда и вынести новое решение об отказе в иске.
Указывает на несоответствие выводов суда, изложенным в решении обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.
Приводит доводы о том, что муниципальное образование "Город <...>" имеет статус городского округа, перечень вопросов местного значения городского округа установлен в статье 16 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.
Полагает, что прямой нормы федерального законодательства, запрещающей органам местного самоуправления устанавливать соответствующую обязанность в сфере благоустройства в отношении владельцев объектов - пользователей прилегающих территорий, и имеющей по отношению к муниципальному правовому акту большую юридическую силу не имеется.
Указывает, что обязанность владельцев объектов обеспечивать чистоту прилегающей территории, установлена Правилами и на основании методических рекомендаций федерального уровня.
Считает, что правила благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Город <...>" приняты компетентным органом, в пределах своих полномочий и согласуются с федеральным законодательством, поскольку право <...> городского Совета народных депутатов, как представительного органа местного самоуправления муниципального образования "Город <...>" на утверждение Правил, право на самостоятельное правовое регулирование соответствующего вопроса местного значения предусмотрено действующим законодательством.
Полагает, что не соответствует обстоятельствам дела вывод суда о том, что оспариваемые положения Правил устанавливают для собственников, владельцев, пользователей земельных участков дополнительное бремя по содержанию имущества, не принадлежащего им, что согласно приведенным нормам права не относится к компетенции органов местного самоуправления, а может устанавливаться только федеральным законом или договором.
Утверждает, что оспариваемые положения Правил не устанавливают для собственников, владельцев, пользователей земельных участков дополнительного бремени содержания, не принадлежащего им имущества.
Указывает, что оспариваемые Правила не противоречат статье 210 ГК РФ и не нарушают прав и охраняемых законом интересов заявителя.
Полагает, что соблюдение чистоты и порядка на прилегающих территориях, обусловлено тем, что источником загрязнения прилегающих территорий является процесс эксплуатации объектов собственниками.
Считает правомерным возложение на собственника объекта недвижимости обязанности в сфере благоустройства территории городского округа по содержанию прилегающей территории, для устранения загрязнения принадлежащего ему имущества.
В апелляционной жалобе <...> городской Совет народных депутатов просит отменить решение суда и вынести новое решение об отказе в иске.
Приводит доводы о несогласии с выводами суда о том, что, согласно статьи 210 ГК РФ и статей 40 - 42 ЗК РФ, возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора.
Указывает, что порядок участия собственников зданий и сооружений в благоустройстве прилегающей территории, согласно Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Города <...>", заключается в обеспечении чистоты и поддержания порядка. В Правилах отсутствует указание на обязанность проведения уборки, периодичность и способы ее проведения, затрачиваемые материальные ресурсы, в том числе с привлечением сторонних организаций или своими силами.
Считает, что исходя из содержания статьи 2 и статьи 16 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится установление порядка участия собственников зданий и сооружений в поддержании и улучшении санитарного и эстетического состояния прилегающей территории.
Указывает, что согласно пункту 8.2.1. Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, физических и юридических лиц следует обязывать обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий в соответствии с действующим законодательством.
Полагает, что судом дана ненадлежащая оценка тому обстоятельству, что ЗАО "<...>" не представлено доказательств нарушения оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом прав и охраняемых законом интересов.
Считает, что орган местного самоуправления правомерно возложил на владельцев объектов благоустройства обязанность по обеспечению уборки и надлежащего санитарного содержания придомовых и прилегающих территорий.
Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены состоявшегося по делу решения.
В соответствии с абзацем 18 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", благоустройство территории поселения (городского округа) - комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный правовой акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный правовой акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В силу части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе, утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.
Из материалов дела усматривается, что <...> июня 2011 г. <...> городским советом народных депутатов решением № <...> приняты Правила благоустройства, и санитарного содержания территории муниципального образования "Город <...>".
Правила благоустройства опубликованы в газете "<...> городская газета" от <...> июля 2011 г.
Судом первой инстанции установлено, что Правила благоустройства, и санитарного содержания территории муниципального образования "Город <...>" являются нормативно-правовым актом, изданы полномочным органом и подписаны полномочным должностным лицом.
Положениями раздела 5 Правил благоустройства установлено распределение обязанностей и ответственности по санитарной уборке и благоустройству территории города <...>.
Из п. 5.1 следует, что владельцы объектов обеспечивают соблюдение чистоты и порядка на принадлежащих им земельных участках, а также на следующих прилегающих территориях:
5.1.1 - по сторонам периметра объекта, выходящим на границы кварталов, - от стороны периметра объекта (по всей протяженности внешних стен объекта) до ближайшей проезжей части автомобильной дороги, включая тротуары, газоны, лотковую зону вдоль бордюрного камня, а также пешеходные территории и боковые проезды до их осевой линии, но не более 10 м.
5.1.2 - по сторонам периметра объекта, не выходящим на границы кварталов,-двадцатиметровая зона от стороны периметра объекта (по всей протяженности внешних стен объекта).
5.1.3 В случае, когда расстояние до соседнего объекта составляет менее 20 метров, прилегающая территория ограничивается серединой расстояния между соседними объектами, если другое не определено специальным соглашением с владельцами соседних объектов.
5.1.4 В случае, когда прилегающие территории объектов пересекаются (накладываются одна на другую), вопрос по уборке территории определяется добровольно принятым соглашением между владельцами помещений, уполномоченными организациями или управляющими компаниями. В случае если соглашение между владельцами не достигнуто, прилегающая территория определяется Паспортом закрепленной территории (утвержденным постановлением Администрации города <...> от <...> 02.2007 № <...>).
5.1.5 В случае множественности владельцев помещений вопрос по уборке прилегающей территории и вывозу мусора определяется добровольно принятым соглашением между ними.
В случае если соглашение между владельцами не достигнуто, прилегающая территория определяется Паспортом закрепленной территории (утвержденным постановлением Администрации города <...> от <...>.02.2007 № <...>).
5.2 Владельцы встроенно-пристроенных нежилых помещений (далее - помещения), имеющих отдельный вход, обеспечивают соблюдение санитарной чистоты и порядка на следующих прилегающих территориях:
5.2.1 - по сторонам периметра внешних стен помещений, выходящим на границы кварталов, - от внешних стен помещений (по всей протяженности помещений) до ближайшей проезжей части дороги, включая тротуары, газоны, лотковую зону вдоль бордюрного камня, а также пешеходные территории и боковые проезды до их осевой линии, но не более 10 м.
5.2.2 - по сторонам периметра внешних стен помещений, не выходящим на границы кварталов, - двадцатиметровая зона от внешних стен помещений (по всей протяженности помещений).
5.2.3 В случае, когда расстояние до внешних стен соседнего помещения, объекта составляет менее 20 м, прилегающая территория ограничивается серединой расстояния между внешними стенами соседних помещений, объектов, если другое не определено специальным соглашением с владельцами соседних помещений и объектов.
5.2.3 В случае, когда прилегающие территории помещений пересекаются (накладываются одна на другую), необходимо руководствоваться п. 5.1.4 Правил.
5.3 Владельцы объектов, помещений обеспечивают:
Абзац 2 - уборку, содержание, соблюдение чистоты и порядка территорий, включая установку и очистку урн, в границах, установленных в пункте 3.8 Правил, а также в соответствии с иными требованиями, установленными в разделе 3 Правил.
Вместе с тем, согласно статьи 210 Гражданского кодекса собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
В силу статей 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации правом на использование земельных участков наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.
Статьей 42 Земельного кодекса на указанных лиц возложена, в том числе обязанность по соблюдению при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, а также недопущению загрязнения и захламления.
Проанализировав нормы действующего законодательства, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о том, что возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может осуществляться либо на основании федерального закона либо на основании договора.
Однако, федеральное законодательство такой обязанности не предусматривает.
Вместе с тем, в соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федерального закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Установив, что оспариваемые положения Правил благоустройства, и санитарного содержания территории муниципального образования "Город <...>" устанавливают для собственников, владельцев, пользователей земельных участков дополнительное бремя по содержанию имущества, не принадлежащего им, что согласно приведенным нормам права не относится к компетенции органов местного самоуправления, а может устанавливаться только федеральным законом или договором, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что данные положения не соответствуют статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 7 и статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В оспариваемой части Правила нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя ЗАО "<...>" - владельца объектов и встроенно-пристроенных нежилых помещений в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагая на него обязанность по содержанию прилегающих территорий, собственником или землепользователем которых он не является.
Правильным является и вывод суда о том, что требования заявителя о признании недействующим раздела 5, абзаца 2 п. 5.3 Правил в части обязанности владельцев объектов, помещений обеспечивать: уборку, содержание, соблюдение чистоты и порядка территорий, не подлежат удовлетворению, поскольку не нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя, так как в разделе 5, абзаце 2 не указана конкретная территория, подлежащая уборке. Уборка, содержание, соблюдение чистоты и порядка территорий включает в себя установку и очистку урн в границах, установленных в п. 3.8 Правил, а также в соответствии с иными требованиями, установленными в разделе 3 Правил.
Доводы апелляционных жалоб правовых оснований к отмене решения суда не содержат, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являющихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а, следовательно, не принимаются судебной коллегией во внимание.
Ссылок на какие-либо процессуальные нарушения, являющиеся безусловным основанием для отмены правильного по существу решения суда, апелляционные жалоба не содержат.
Руководствуясь ст. ст. 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Советского районного суда г. Орла от 2 июля 2015 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Закрытого акционерного общества "<...>", Администрации города <...>, <...> городского Совета народных депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий судья
Судьи


------------------------------------------------------------------